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侯学勇:司法中的主体竞争及其意义

信息来源: 山东政法学院 发布日期: 2017-02-20浏览次数:

 

摘要:通过竞争,能够实现社会资源的优化配置。在司法领域,竞争也在不同主体如原告与被告之间、法官之间、法院之间、法院与其他国家机关之间存在。司法中的主体竞争在对司法产品质量的提高、司法权威的树立产生积极影响的同时,也会带来一些消极影响,某些环节的不平等竞争在一定程度上限制了竞争优胜劣汰功能的发挥。

关键词:司法;主体;竞争

 

本文发表于《河南大学学报(社会科学版)》2017年第1期。

 

通常情况下,“竞争”概念多用于经济领域,即市场竞争(market competition),指市场主体依靠市场选择机制进行实力较量和争夺资源的过程。[①]市场经济条件下,竞争具有非常高的积极价值。作为一种协调机制,在完整意义上的生产过程中,竞争可以使该生产过程所需要的各种分散信息,以价格信号的方式正确反映出来,进而实现资源的合理配置。作为一种筛选机制,竞争能够迫使市场经济中的各个参与主体,不断创新自己的生产技术和管理方式,提高生产效率,在同类产品的市场竞争中占据优势,淘汰不能适应市场竞争的主体,实现市场资源的优化配置。

因资源的有限性,竞争普遍地存在于自然界和人类社会。在自然界,达尔文进化论所描述的自然演化过程的核心机制,就是竞争。通过竞争,不同生物在对自然资源的争夺过程中优胜劣汰,适者生存、劣者淘汰。在人类社会,竞争行为具有类似的普遍价值。在人类社会的各个领域、不同行业,个体之间、群体之间、个体与群体之间,为了生存、为了生活,都会在一定规则的限制下争夺社会资源,通过不断的竞争分配资源,进而实现优胜劣汰。在司法领域,同样因为资源的有限性,竞争也在不同主体如原告与被告之间、法官之间、法院之间、法院与其他国家机关之间存在。这些主体间的竞争,不断推动着司法过程中优胜劣汰机制的运作,合理配置司法资源,提升司法产品质量和服务质量,树立司法权威。在这个意义上,司法过程就是融合了各种竞争关系在内的一整套的运行机制,司法程序的运转就是各种竞争关系有序展开的过程。

一、原告与被告之间的竞争

司法中的主体竞争,最典型的是因直接的利益纠纷而产生的原告与被告之间的竞争。原告与被告之间的关系是司法过程所要解决的最主要的主体关系,司法的最主要任务就是协调解决、合理安置原告与被告之间的关系。基于利益纠纷而产生的原告与被告之间的诉讼关系,本质上是一种竞争关系。在这种竞争关系中,原被告双方主要是争夺两方面的资源,一是有关实体利益的社会资源的竞争,一是有关诉讼权利的诉讼资源的竞争。实体利益竞争关系因当事人之间就某一实体资源分配产生分歧而形成,或因财产分配不均而产生,或因利益侵害而产生,或因契约履行不当而产生。诉讼权利竞争关系,是指司法过程中原告与被告就诉讼权利展开较量,对诉讼资源进行争夺而形成的一种关系。尽管原告与被告在司法过程中的竞争关系,从外在形式上来看,多体现为对各种诉讼权利的争夺,但是,这些关于诉讼权利的竞争都是围绕实体利益而展开,最终也会以实体利益资源的重新分配作为竞争结果。

因原告与被告之间所争执的纠纷事实性质的不同,司法过程大体设计了民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等几种不同的诉讼程序,原告与被告之间的诉讼权利竞争关系,在不同的诉讼程序中有不同的体现。

民事诉讼中,原告与被告之间基本是一种平等的竞争关系。民事诉讼有一整套关于提起诉讼、提出证据、法庭审理、上诉等程序的规定,以保证原告与被告平等行使诉讼权利,公平竞争。原告与被告之间的平等竞争关系体现在以下方面。首先,民事诉讼确立了诉讼当事人平等的基本原则。诉讼当事人平等主要是指当事人诉讼地位的平等,指无论当事人一方社会地位如何,都应当平等地享有民事诉讼法所给予的诉讼权利,承担民事诉讼法所规定的诉讼义务。[②]民事诉讼法第八条规定:“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件,应当保障和便利当事人行使诉讼权利,对当事人在适用法律上一律平等。”这一基本原则的规定,为原告与被告之间平等竞争关系的建立奠定了基础。其次,原告与被告在民事诉讼的各个具体环节都有平等的诉讼权利。在起诉阶段,原告有提起、放弃或变更诉讼请求的权利,被告有接受或反驳诉讼请求的权利,有提起反诉的权利。在符合法律规定的情形下,原告有选择管辖法院的权利,被告有提出管辖权异议的权利。法庭审理阶段,原告与被告都有陈述案件事实的权利,都有提出有利于自己的诉讼资料的权利;一方实施诉讼攻击时,另一方有进行诉讼防御的权利:一方当事人提出主张,另一方有权利反驳对方的主张,一方提出证据,另一方有权利提出反证。裁判阶段,原告与被告都有提起上诉的权利。这些平等性权利的规定,极大体现了当事人在民事诉讼中的程序主体地位。[③]

刑事诉讼和行政诉讼中,原告与被告之间大体是一种对等的竞争关系。刑事诉讼中,作为原告的人民检察院,代表国家对被告人提起诉讼,享有丰富的侦查及证据资源;相对而言,被告人可支配资源难以与原告相抗衡,且在法定情况下,被告人会被限制人身自由,搜集对己有利证据资料的能力进一步受到限制。原告与被告之间的诉讼竞争关系明显呈现为“强vs弱”的关系,为平衡二者之间的诉讼权利竞争关系,刑事诉讼法在规定原告享有对被告人提起公诉、出庭支持公诉的权力的同时,赋予被告人大量的诉讼权利,如聘请辩护人的权利,自行进行无罪辩护的权利,申请回避的权利,法定情形下获得刑事法律援助的权利,参加法庭调查和法庭辩论的权利,申请新的证人到庭、调取新的物证的权利,最后陈述的权利,对未生效的判决、裁定提起上诉的权利等。这些诉讼权利存在的原因,从最深层的意义上来看,就在于提高被告人的诉讼防御能力,以求与拥有强大诉讼攻击能力的原告形成大体平衡的对抗关系,确保二者之间的充分竞争。行政诉讼中,原告与被告之间同样存在诉讼能力差别较大的现实情况,《行政诉讼法》分别赋予二者不同的诉讼权利,以形成对等平衡的诉讼竞争关系。一般认为,行政诉讼的原告恒定为行政相对人,被告恒定为行政主体,二者之间的诉讼竞争关系呈现为明显的“弱vs强”的关系。行政主体掌握国家行政权力,拥有具体的行政职权,如行政处罚权力、行政强制执行权力,依靠自己的职权和力量可以展开行政管理活动,维护行政管理秩序;相对而言,行政相对人缺乏相应的手段保护自己的合法权益,在与行政主体相抗衡的现实关系中,无法单纯依靠自己的力量实现充分救济。为平衡行政相对人与行政主体之间的能力对比关系,《行政诉讼法》做出了对行政相对人有利的程序设计,加重了行政主体的诉讼义务。这主要体现在举证责任的分配上,《行政诉讼法》第34条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼之所以规定被告承担主要举证责任,根据学界普遍的观点,其法律上的目的主要在于:由被告负举证责任,有利于保护原告一方的诉权,有利于充分发挥行政主体的举证优势,有利于促使行政主体依法行政。[④]从法律社会学的角度来看,其根本原因在于平衡行政主体与行政相对人之间的诉讼竞争关系,以使他们能够平等竞争、充分竞争。

从以上三种诉讼程序的主要规定来看,尽管原告与被告在诉讼中的具体诉讼权利各有不同,但法律程序设置的核心目的却是共同的:即通过诉讼权利的不同配置,在原告与被告之间形成大体平衡的竞争关系,以保障充分竞争,实现竞争的协调与筛选功能。

二、法官之间的竞争

法官之间的竞争,与司法改革进程相伴而行,早期有法官的竞争上岗,新一轮的司法改革又推出法官员额制,但至今形成的是一种在固有组织结构框架下的不平等的、不充分的竞争关系。

20世纪90年代初期启动审判方式改革开始,我国法院持续进行了二十余年的司法改革,并未有效改变法院类同于行政机关的组织结构模式。法院内部组织结构设置大体大体可以从格、职、级三个角度进行描述:①格,各级法院分别与不同层级地方区划级别相对应,最高院、省高院、市中院、县区院分别为省部级、地厅级、县处级、乡科级规格。②职,法院职务分审判管理职务、党内职务、非审判序列管理职务三类,各类职务都有不同层次区分,如审判管理职务就分为院长、常务副院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长、审判长(常任)等七个层次。③级,法院级别有对应公务员序列、对应公务员非领导职务序列、审判职称序列、法官等级序列等四类,每一序列都有上下若干层次,如法官等级就有十二级之分:法官(一至五级)、高级法官(一至四级)、大法官(一至二级)、首席大法官。[⑤]这一细致周密、层级分明的内部组织结构体系,与法官的收入待遇、社会认同及其他非货币收益息息相关,每一个职、级的变动,都会带来相关利益与荣誉的变动,由此在法院内部建立了一个稳定的、能够自上而下形成控制关系的深层结构模式。

竞争上岗激活了这一组织结构模式的管理、控制能力。在2000年初期开始实行的竞争上岗制度,可以有效促使级别低的法官努力向级别高的职务、级别流动,从而建立起以“命令——服从”为特征的内部控制机制,并使该机制成为最高人民法院控制地方各级法院、上级法院控制下级法院、级别高的法官控制级别低的法官的有效手段。根据中央文件,竞争上岗的八步程序是:公布职位——公开报名——资格审查——考试——演讲答辩——民主测评(充分听取群众意见)——组织考察——党委(党组)集体讨论决定任命。[⑥]在这八个竞争步骤中,分管具体工作的党组成员、副院长对所分管的普通法官有较大程度的建议权,对中层正职的人选决定有建议权;法院党委的集体讨论对一个普通法官能否在职务或级别向上晋升具有决定权;作为党委书记的院长,则对所有人员的晋升享有事实上的最后决定权。这就使得“院长对全院、主管副院长对分管的庭室、庭长对整个庭的审判事务具有的超越程序法、组织法规定之外的超规范支配,得以从容建立”,[⑦]院长、副院长、庭长、普通法官之间的关系,发展成为超规范的管理控制、支配与服从关系。

司法改革之初衷在于树立法官依法独立行使审判权的制度支撑体系,努力使法官审判权力行使机制去行政化。但如上述,法院内部实行的竞争上岗机制,并未有效实现这些改革目标,反而在一定程度上强化了法院内部的行政化管理。导致制度设计初衷与施行效果之间南辕北辙的根本原因在于,本应彼此平等、互不隶属的法官们,在现有的等级结构体系中,在内部管理权力、工资福利待遇、非货币收益等事项上,因彼此间职、级有别,而显现出较大的差别,低职级法官的晋升由高职级法官决定,法官之间的竞争处于不平等、不充分的状态,制度设计预期中的优胜劣汰效果并不明显。

党的十八届四中全会提出全面深化司法体制改革之后,最高人民法院提出一系列的旨在扩大法官依法独立行使审判权、改革法院内部管理体制的制度举措,做了一些有益的探索与创新,但并未从根本上破解固有的格职级组织结构模式,改革效益也是有限的。为确保优秀法官留在审判一线,根据十八届四中全会精神,《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(法发〔20153号)规定了法官员额制度。这一制度设计之本意是综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素,让业务能力更为突出的法官精英留在审判一线,通过大幅提升员额范围内法官的薪水待遇,提升其职业荣誉感,进而提高审判质量。但有关法官员额比例的规定,又类似竞争上岗机制一样,难以摆脱法院内部管理行政化的影响,继续延续法官竞争的不平等状态。根据相关文件规定,进入员额制管理的法官占法院工作人员总数的比例大体为39%,案件多的基层法院可以调整至40%,法院剩余15%的人是行政人员,还有45%的人是司法辅助人员。这个比例规定在法官内部引起一定的惶恐情绪。尽管在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会,建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制,但法官候选人的提名、员额内法官人选的提名,在现有体制框架下,仍不可避免地由法院院长、副院长、庭长、副庭长等行政领导主导。根据相关报道,有些法院副庭长以上的领导比例,就超过了35%,那些工作中审判一线、没有庭长、副庭长等行政职务的法官,就有退回法官助理行列的较大可能。例如广东省,根据省法院院长郑鄂的介绍,“5年之内,现有法官队伍会有三分之一退休,三分之一的人转为审判辅助人员、行政人员,或者做别的选择。剩下三分之一的人将随着案件量、工作量的增长,仍留在法官队伍。”[]在前述格职级的组织结构模式中,进入员额制管理的法官选定过程,仍会因循高职级法官决定低职级法官的旧路,法官之间的行政化管理关系、超规范支配关系依旧存在,审判一线法官的精英化目标只能有限度的实现。

新一轮司法改革制度措施中,不仅在法官遴选环节无法摆脱固有格职级组织结构模式的影响,有关法官业绩考评和惩戒机制的规定,都或多或少的受行政因素的影响。如《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔201513号)规定了法官业绩考评制度,要求各级法院成立法官考评委员会,建立法官业绩评价体系和业绩档案,院长主持法官考评委员会,业绩评价结果作为法官任职、评先评优和晋职晋级的重要依据;意见还规定了法官惩戒制度,尽管在意见中明文列举了再审改判却不得作为错案追究责任的八种情形,但责任追究机制中,院长有提出追究审判责任初步意见的权力、有决定报请省(区、市)法官惩戒委员会审议的权力。这样一来,在法官员额的选定、日常业绩考评、惩戒意见的提出等进、管、出三个极为重要的环节,都难以摆脱行政因素的影响。法官之间优胜劣汰的竞争结果,并非完全由其自身能力高低、业务好坏来决定,行政化决定因素以及超规范支配因素依然是不可忽视的内容。

法官之间的竞争,远非诉讼过程中原告与被告之间的竞争关系那样平等、充分。法院内部的竞争上岗、员额制管理是一种在固有格职级框架下的有限度的竞争,竞争的平等程度与充分程度受现有组织结构体系的影响非常大。没有平等、充分的竞争,就难以形成良性的竞争循环机制。要想建立法院内部的良性竞争机制,必须在政治体制上对法院的现有组织结构模式进行改革,否则,无论是竞争上岗、还是员额制管理,都不过是在行政力量、超规范支配力量控制下的有限竞争而已。

三、法院之间的竞争

法院之间展开竞争的最初动因源自市场经济条件下的区域竞争需要。改革开放以来,随着市场经济的建立,市场竞争日趋激烈,即使不被视为市场竞争主体的政府及其他国家机关之间也存在着资源竞争关系。有学者提出,我国之所以在改革开放三十余年的时间创造如此经济奇迹,很重要的一个因素是县际竞争。该理论认为,以县为主体的行政区域之间的竞争,是中国改革开放以来经济和社会高速发展的根本原因。[⑨]经济发展的不平衡,导致各级地方辖区为争夺发展资源、争夺经济投资相互竞争。在与其他地区的竞争中,地方为求得发展优势,会动员其组织体系中的所有机构成员都参与地区整体竞争力的提升任务中来,法院作为地方组织机构成员之一,不可避免地被卷入地方竞争的漩涡中。有学者认为,对于各级地方法院来讲,满足地方司法生态法则是其展开竞争的最基本的动力机制。[⑩]在中国现有权力结构模式下,地方法院产生于地方人民代表大会,财政、编制、职级受制于地方政府,组织关系受制于地方党委。地方法院为满足其在地方上的生存与发展需要,保证其从地方获得更多的人员编制、部门职数、预算经费,不得不主动参与各种形态的地方竞争。

当代中国地方法院为满足国家、地方和社会的多维司法需求,相应地在“服务地方大局”、“提供司法产品”、“生产司法知识”这三个领域展开了政绩型竞争、公共型竞争和知识型竞争等三种类型的竞争。[⑪]

政绩型竞争主要体现在经济绩效竞争和社会绩效竞争两个方面,前者服务地方经济增长,后者服务地方社会稳定。一方面,因地方法院的行政化和司法权的地方化,地方法院在为经济发展保驾护航的社会趋势下,不得不在案件审判中贯彻地方保护主义的政策,做出对本地企业有利的判决。另一方面,在维稳形势需要下,地方法院不得不把维护地方社会稳定作为一项社会绩效目标,解决案件纠纷、消化社会矛盾、控制涉诉上访等成为审判效果的考核目标,这些考核目标同时又被量化为案件调解率、上诉率和申诉上访率、案件改判率、发回重审率等具体指标。如最高人民法院于2008年试行、2011年正式施行的案件质量评估指标体系,尽管其最初目的是对全国法院案件质量进行整体的评判与分析,而非“成绩排名”,但事实上,这些评估指标却演化成了地方法院进行优化排名的行业标准,地方法院在与同级法院的比较中,取得较好的指数及排名成为中心工作,被量化的数字要求迫使地方法院不得不投入相互竞争的热潮中。新一轮的司法改革明确提出,严禁各级法院进行一切形式的排名,但这一规定在实践中能够贯彻到什么程度,有待观察。公共型竞争指的是地方法院在提供满足社会需要的司法产品的意义上,相互之间进行着提供更高质量的公共司法服务的竞争。就民事诉讼而言,《民事诉讼法》所规定的选择性地域管辖制度,为当事人提供了选择适用案件受理法院的可能性。[⑫]在这些法律规定情形下,当事人会选择到审判更加公正高效、工作态度更好和廉政口碑更佳的地方法院起诉,这就促使当事人到这些法院所在地区主动投资建厂、注册企业,建立管辖选择的联系因素。当事人的管辖选择行为,又会进一步推动该地区的社会声望与投资吸引力,有力推动地区的经济发展与综合发展。法院之间对民事案源的竞争,会促使法院努力为公众提供更好的司法产品。在日渐强调法治环境的新竞争背景下,营造公正、公开、透明的司法环境成为地方法院的竞争着力点。如上海、江苏、重庆、江西等地高级人民法院均出台司法文件,表明“实现司法平等保护,克服地方保护主义”的司法态度。知识型竞争是指地方法院在生产符合社会需求的多样化的地方性司法知识方面的竞争。地方法院能否提供值得他人学习或借鉴的优势做法,在某领域是否有首创做法且被列为全国性的典型样本,成为衡量地方法院司法能力高低的一个标准。如最高人民法院在不同时期提出来的司法策略,20世纪90年代的“一步到庭、当庭宣判”、21世纪初的“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”、2010 年的“调解优先、调判结合”等,都是在地方法院司法经验上的进一步总结,在某一区域经实践检验较为有效后推广到全国的,这些变化是地方法院在司法知识方面的竞争结果。另外,是否承办过重大课题、发表了多少篇学术论文、获得多少学术奖励等内容,也成为地方法院相互竞争的指标内容之一。2010年起,在最高人民法院接连推出指导性案例的引导下,是否有典型案件被省高级人民法院选送、最高人民法院选定为指导性案例,又成为地方法院竞争的新指标之一。[⑬]知识型的竞争,会提高法院在职业系统内的社会声望与口碑,也会成为法院日后获得更多资源青睐的有利条件。

上述法院之间的竞争,大体是在地方同级法院之间这一意义上展开描述的,从另外一个角度来看,上下级法院之间也存在一定程度的竞争关系。根据《宪法》及《人民法院组织法》的规定,我国上下级法院之间存在监督与被监督关系的同时,人民法院又拥有依法独立审判的权力。人民法院依法独立行使审判权,除了宪法和法律文义所表达的独立于行政机关、社会团体和个人之外,普遍的解读认为,这一原则还包括法院审级独立和审判组织独立。由此,各级人民法院所拥有的审级独立就会与因上级法院对下级法院拥有监督权力而带来的审判指导行政化现象产生不可避免的竞争关系。这种竞争关系,在目前政治体制下,应从积极意义上进行理解。地方各级法院的审级独立应当得到尊重,这样上级法院的审判指导行为就会较为审慎和克制;上级法院的审判指导应当为下级法院的独立审判留出必要且充分的制度空间,以有效发挥下级法院的自主性与独立性,降低其依附性。维护两种力量之间的必要平衡,是考量上下级法院之间竞争关系的基本原则,不能过度强调任何一个方向的重要性,而忽视另一方向力量存在的必要性。过度强调上级法院的审判指导的重要性,会加重上下级法院之间的行政化关系,违背宪法及法律规定之目的,弱化下级法院的自主性。过度强调下级法院的审级独立,可能会强化司法权力的地方化程度,对司法权力国家统一原则产生冲击。

四、法院与其他国家机关之间的竞争

在地域竞争格局下,为争取到更多的生存发展资源,法院不仅进行着如上所述的系统内部竞争,在一定程度上,法院也与其系统外的地方行政机关、人大机关之间存在竞争关系。

法院在与行政机关之间存在多方面的竞争关系,在这些竞争关系中,法院基本处于劣势地位。法院在财政资金分配、纠纷解决、规则制定、以及组织人事管理等诸多方面,都与行政机关形成一定的竞争关系;而且,法院基本处于竞争劣势地位。造成这一状态的主要原因在于当前中国的权力结构框架中,法院基本是处于受制于行政机关的地位。在资金分配上,法院的各种办公经费和法官薪水都来自于行政机关所属的财政部门,法院在财政资金分配上受制于行政机关。在纠纷解决上,行政诉讼是法院对行政机关形成压力竞争的有效机制,愈来愈多的行政诉讼案件,通过法院的司法审查过程压缩了行政机关的行动空间,迫使行政行为越来越保守、谨慎。但法院对行政机关的竞争威慑也是有限的,如法院司法审查的对象仅限于具体行政行为,无法对抽象行政行为进行审查;法院只能审查行政行为的合法性,而不能审查其合理性,这会使许多行政行为落在法院审查的范围之外。在规则制定上,相应级别的行政机关具有规范性法律文件的制定权,各级人民政府包括乡级人民政府都有在各自所辖区域范围内制定具有普遍约束力的非法律性质规范性文件的权力;与之相比,法院系统仅有最高人民法院拥有制定规范性司法解释的权力,地方各级人民法院均不具备制定规范性文件的权力,仅能针对具体个案制作非规范性的法律文件。在组织人事管理上,具有人员编制管理权限的部门设置在行政机关,各级法院的人事编制安排,均受同级人事编制管理机构的制约。法院在以上诸多方面的竞争劣势,使其在地方资源竞争中,不得不经常受制于地方行政机关,同时又不得不被迫卷入地方竞争的漩涡中,难以摆脱饱受学界诟病的“行政化”和“地方化”的弊端牵制。

法院在与行政机关的竞争中基本处于劣势的原因,还在于法院在知识结构的改进和信息更新上,比之行政机关,处于明显的劣势。首先,面对各种不确定的个人及社会风险的认知、防范与应对上,法院比行政机关应对风险的能力要差得多,其原因主要在于法官缺乏认知、防范和应对风险所需的专业训练,缺乏相应政府专业部门所掌握的专业知识和最新信息。其次,法院参与全球化的程度远低于行政机关,致使其知识更新和信息获取能力较弱。行政机关的不同部门,在自身业务范围内,多数能够深度参与全球化进程,相关行政部门的工作人员在与外国同行、专家交流过程中,能够有效更新知识、增加信息储备,提高分析与解决问题的能力。与之相比,法院在案件裁决过程中,接触更多的是本土化的知识和信息,即使偶尔涉及外国法选择问题,也是个别案件,不具有普遍性价值,法院及法官的知识和信息的更新速度远不及相关行政部门。再次,在行为决策依据上,法院裁判依据的有限性限制了法官获取知识和更新信息的来源与能力。行政行为做出的依据比法院裁判做出的依据丰富的多,可以是正式的法律法规,也可以是形式灵活的政策、通知等,而法院裁判的依据只能是规范性法律文件,尽管法院决策的做出是综合衡量各种可能因素后的结果,但最终表述在书面上的裁判依据只能是法律、行政法规和地方性法规。[⑭]

法院在上述各方面的竞争劣势表明,未来司法改革的方向之一就是必须使法院保持足够的机构竞争力,[⑮]在保证获取更多人事和财政等权力的同时,增加法院系统优化知识结构和更新信息的能力,使其在与行政机关的竞争中、尤其是行政诉讼中,提高其做出正确判断的能力,为法院独立行使审判权和树立司法权威奠定更多基础。

法院与人大之间在特定情况下也存在一定程度的竞争关系。根据《宪法》及《人民法院组织法》的相关规定,人大有权监督法院工作。依通常理解,人大对法院的监督权力,应是宏观或原则上的监督,不应直接干涉个案裁判,否则,法院依法独立行使审判权的原则形同虚设。就此而言,在人大的监督权与法院的独立审判权之间存有一定程度的竞争关系。河南洛阳种子案就是一个典型的例子。[⑯]在该案中,至少从人大的角度来看,司法权与监督权之间存在某种意义上的竞争关系。对河南省人大来讲,如果洛阳市中级人民法院的一审判决生效,则省人大制定的《河南省农作物种子管理条例》中的部分条款将失去效力,这意味着法院拥有了制约、甚至部分否定人大立法权的权力。法院拥有的是仅就个案进行裁判的权力,人大拥有的是制定具有普遍约束力的地方性法规的权力,法院如果能够制约人大,这对于人大的权威性和社会影响力将是极具竞争力、甚至是威胁性的。况且,这种竞争或威胁来自于一个较低层级的司法部门,若获得最终的正当性确认,对于省人大的社会形象来讲,是一种莫名的嘲讽。至少从维护人大的社会权威形象和影响力来讲,河南省人大对法院的“竞争”行为是要进行反击的。

但河南省人大的这种竞争性反击是否适当,值得商榷。根据《河南省农作物种子管理条例》和河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》的规定,种子的价格由政府来制定政策或确定为政府指导价。两个文件都是在《种子法》颁布之前制定的,但因后制定的《种子法》没有规定种子的价格由政府来制定政策或确定为政府指导价,由此产生地方性法规与法律规定不一致的情况。这种情况下,根据相关司法解释,法官有选择适用上位法的权力。但在河南省人大常委会主任会议作出的《关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》(豫人常办[2003]78)和河南省人大常委会法制室作出的《关于洛阳市人大常委会“关于< 河南省农作物种子管理条例>实施中有关种子经营价格问题的请示”的答复》中,河南省人大的行为显然逾越了监督法院工作的合理界限,限制了法官在个案审判中依照法律独立行使审判权、独立选择法律适用的权力。毕竟河南省人大发布上述两个文件时,该案仍处于上诉阶段,河南省高院尚未作出二审裁判,司法程序仍处于运行过程中,省人大的文件就对洛阳中院的判决作出违法的定性,宣布《河南省农作物种子管理条例》继续有效,逾越合理的监督范围,构成对司法权的干涉。

在法院与人大竞争关系的处理中,法院对人大的监督应当于法有据。洛阳种子案中,法官在处理具体纠纷时,必须对形成冲突或竞争关系的法律、法规进行甄别选择,这是其行使司法审判权力的份内之事。人大对法院的监督应当遵循两个原则:一是穷尽司法程序的原则,二是不涉及个案原则。如果司法程序尚未结束,一审判决仍处于效力未定状态时,人大即行介入,就有干涉司法权的嫌疑。当案件穷尽司法程序之后,若人大认为有问题,可以启动人大监督程序,但不能影响已经发生法律效力的判决的既定力和终局性,否则,人大行为也有逾越监督权限的嫌疑。[⑰]当然,就该案中法院与人大之间的竞争关系而言,也有其普遍的积极意义:有利于促使我们进一步理性看待法院与人大之间的关系,理性看待人大对法院实行监督的合理界限;有利于促使法院更加谨慎、合法地行使法律选择权与纠纷裁判权;有利于促使人大更加慎重地使用对司法权的监督权力。

五、司法中主体竞争的意义

参照西方法治发展的经验来看,司法权威的生成,有赖于法院在内部与外部两块竞争环境中的砥砺磨练。在内部,原告与被告之间的竞争,有利于案件事实的查清,督促法官不断更新审判理念、提高审判技术能力和庭审控制能力;法官之间的竞争不断趋于合理化、公平化,以审判为中心的司法体制改革将为法官不断注入发展、提高的内在动力。地方法院之间的竞争可以提升司法水平、积累司法知识、完善司法制度。地方法院在公共型竞争中,需要不断提高自己的司法服务水平,提高司法服务质量,为本地区提供一个更加公正、公开、高效、权威、便民的司法环境,推动本部门、本地区的综合竞争力,吸引更多社会资源。在知识型竞争中,尽管竞争之初不乏有功利目的,但竞争的事实结果确实提高了地方法院在多个方面的知识储备。如《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第4条规定,最高人民法院的指导性案例可以来自全国任何审级的任何法院。这极大调动了地方法院知识创新的积极性,使地方法院的司法创新成为指导性案例的重要知识来源,有效推动了最高人民法院在总结地方司法知识的基础上不断创新普遍性司法知识、完善司法制度的速度。在外部,法院与行政机关、人大机关之间的竞争,有利于法院逐步塑造“司法是社会公正的最后一道防线”、“司法是人民权利守护神”的角色,树立法院的社会权威形象。当然,我国政治体制的现状决定了包括法院在内的国家机关之间不可能形成类似于西方国家三权分立式的竞争局面,因而,法院内部的竞争就成为司法权威生成的主要途径,充分调动原告与被告的竞争积极性,有利于督促司法程序公开、公正进行;充分发挥法官之间、法院之间良性竞争的作用,有利于司法权威的建立。[⑱]

在西方文明中,竞争既是上帝又是魔鬼。[⑲]司法中的主体竞争在对司法权威的树立产生积极影响的同时,也会带来消极的影响,某些环节上的不平等竞争在一定程度上会限制竞争优胜劣汰功能的发挥。譬如法官之间在固有格职级生态环境下的竞争,很大程度上受现有组织结构体系的影响,难以形成良性的竞争循环机制,甚至会对法官的独立审判地位产生一定程度的冲击。在现有政治生态环境下,地方同级法院之间的竞争已日益远离其作为国家司法审判机构的本来职能,“加剧司法行政化、地方化程度;强化司法功利性,消弱司法理性;弱化司法品质”[⑳]。司法统一原则并不排斥各地在具体司法适用过程中标准有差异,地方法院竞争所形成的司法地方保护主义,带来的最大危害是地方司法标准的不确定。[21]法院应是低调、保守的法律守护者,而不是高调、主动的改革者,竞争显然使地方法院在一定程度上混同了两种身份,弱化其代表国家统一行使司法审判权的身份意识,强化了其作为地方利益代表者的身份意识。法院参与地方竞争愈多,偏离其本来法律职责的程度愈强。竞争不可避免地带有功利性目的,地方法院为了自身生存环境的进一步优化也好,为了地方整体利益增强也好,他们之间的竞争或多或少的都会偏离司法固有的中立性特征,那种超脱于各种利益诱惑、各种权势干扰之外的中立裁判者的价值立场、理性思考能力会不断弱化。长此以往,司法地方保护主义将恶化区域司法环境,有损于司法权威的树立与维护。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(法发〔20153号)提出探索设立跨行政区划的法院,将铁路运输法院改造为跨行政区划法院,主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。这将在一定程度上缓解因区域竞争给司法权威带来的不利影响。但跨行政区划法院的管辖范围仅是所有案件中的一小部分,只是针对特殊类型案件,数量上占大多数的普通案件仍旧在行政区划法院审理。因而,调整一小部分法院的管辖范围,对于缓解地方法院竞争所带来的不利影响来讲,很难说具有多大的普遍性价值。根本的做法应当是在认可竞争具有积极价值的同时,有效规制地方法院之间的竞争行为,将其限制在一定的范围之内,发挥其积极价值,限制其消极影响。毕竟,竞争在其本质上仍是一种行之有效的优胜劣汰机制,即使在倡导法院、法官依法独立行使审判权的司法过程中,也具有存在的积极意义。



[]朱贻庭主编:《伦理学大辞典》,上海辞书出版社,2002年,第134页。

[]张卫平:《民事诉讼法》,中国人民大学出版社,2015年,第24页。

[]张艳丽:《现代民事诉讼程序结构的类型化》,《政法论丛》,2015年第3期。

[]参见马怀德主编:《行政诉讼法学》,北京大学出版社,2012年,第149页。

[]参见刘忠:《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》,《清华法学》,2014年第2期。

[]参见《中共中央办公厅关于印发〈公开选拔党政领导干部工作暂行规定〉等五个法规文件的通知》200448日,中办发(200413号。

[]参见刘忠:《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》,《清华法学》,2014年第2期。

[]王殿学:《法官员额改革提高法官比例》,《南方都市报》,20150313日。

[]参见张五常:《中国的经济制度》,中信出版社,2009年,第166-170页。

[]高翔:《中国地方法院竞争的实践与逻辑》,《法制与社会发展》,2015年第1期。

[]参见朱子桐,徐亚文:《论完善中国特色社会主义法律体系的司法路径选择——以地方法院竞争为视角》,《湖北社会科学》,2012年第8期;徐亚文、童海超:《当代中国地方法院竞争研究》,《法学评论》,2012年第1期。

[]如《民事诉讼法》第21条第3款“同一诉讼的几个被告住所地、经常居住地在两个以上人民法院辖区的,各该人民法院都有管辖权”;第23条“因合同纠纷提起的诉讼,由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖”;第24条“因保险合同纠纷提起的诉讼,由被告住所地或者保险标的物所在地人民法院管辖”,第25条“因票据纠纷提起的诉讼,由票据支付地或者被告住所地人民法院管辖”;第27条“因铁路、公路、水上、航空运输和联合运输合同纠纷提起的诉讼,由运输始发地、目的地或者被告住所地人民法院管辖”;第28条“因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”;第29条“因铁路、公路、水上和航空事故请求损害赔偿提起的诉讼,由事故发生地或者车辆、船舶最先到达地、航空器最先降落地或者被告住所地人民法院管辖”;第30条“因船舶碰撞或者其他海事损害事故请求损害赔偿提起的诉讼,由碰撞发生地、碰撞船舶最先到达地、加害船舶被扣留地或者被告住所地人民法院管辖”;第31条“因海难救助费用提起的诉讼,由救助地或者被救助船舶最先到达地人民法院管辖”;第32条“因共同海损提起的诉讼,由船舶最先到达地、共同海损理算地或者航程终止地的人民法院管辖”;第34条“合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖”等,规定了大量的可供当事人选择的管辖法院。

[]韩思阳:《案例指导制度反思》,《政法论丛》,2015年第5期。

[]参见陈若英:《超脱或应对——法院与市场规制部门的竞争》,《北大法律评论》第14卷第1辑,北京大学出版社,2013年,第50-62页。

[]参见侯猛:《最高人民法院研究——以司法的影响力切入》,法律出版社,2007年,第97-102页。

[]2003年,洛阳市汝阳县种子公司与伊川县种子公司发生合同纠纷,洛阳市中级人民法院对此案进行审理。在审理过程中,伊川公司同意对汝阳公司进行赔偿,但在赔偿损失的计算方法上却与汝阳公司存在差异。汝阳公司认为,玉米种子的销售价格应依照国家《种子法》的相关规定,按市场价执行;伊川公司则认为,应当依据《河南省农作物种子管理条例》确定的政府指导价进行赔偿。承办法官李慧娟在提交审委会讨论后作出判决:“《种子法》实施后,玉米种子的价格已由市场调节,《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规,其与《种子法》相冲突的条款自然无效,而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》又是依据该条例制定的一般性规范性文件,其与《种子法》相冲突的条款亦为无效条款。”200310月,河南省人大常委会法制室发文称,经省人大主任会议研究认为,《河南省农作物种子管理条例》第36条关于种子经营价格的规定与《种子法》没有抵触,应继续适用。且“洛阳中院在其民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效,这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国的人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重违法行为”,要求洛阳市人大常委会“依法行使监督权,纠正洛阳中院的违法行为,对直接负责人员和主管领导依法作出处理,通报洛阳市有关单位,并将处理结果报告省人大常委会”。117日,根据省、市人大常委提出的处理要求,洛阳中院党组拟出一份书面决定,准备撤销相关庭的副庭长职务和李慧娟的审判长职务,免去李慧娟的助理审判员资格。参见百度百科:洛阳种子案,http://baike.baidu.com/link?url=oKqSz1zKvnLseDllTf4vSS6fdT_VX-wAgAKqBbuco-2hXofsNXDs05xVGGhld44Cn32gimDdxSGG4e7nHjV23q201635日。

[]参见王磊:《法官对法律适用的选择权》,《法学》,2004年第4期。

[]徐亚文、童海超:《当代中国地方法院竞争研究》,《法学评论》,2012年第1期。

[] []戴维·J·格伯著,冯克利、魏志梅译:《二十世纪欧洲的法律与竞争》,中国社会科学出版社,2004年,第1页。

[]参见高翔:《中国地方法院竞争的实践与逻辑》,《法制与社会发展》,2015年第1期。

[21]徐子良:《地方法院在司法改革中的能动性思考——兼论区域司法环境软实力之提升》,《法学》,2010年第4期。